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 张凤荣:研究山区土地利用变化规律,调适土地政策和土地整治方向

时间:2016-03-30来源:本站点击数:1427

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工业化和城市化发展过程中,城市郊区是土地利用变化最为剧烈的地区;其主要表现形式是农地的非农化。土地科学工作者对农地非农化进行了大量研究,为耕地保护和可持续发展提出了许多有益的土地政策建议。我认为,工业化和城市化发展过程中,另一个土地利用变化剧烈的地区是山区;但山区的土地利用变化不是非农化,而是耕地的撂荒、农村的衰败和生态的恢复。土地科学工作者应该用生态学的基本理论和“驱动力-状态-响应”DSR)模型,研究山区的土地利用/土地覆被变化规律,提出科学的土地政策的响应。

在自然农业时代,扩大耕地规模,是养活不断增长的人口的唯一出路。我国山区农村居民点和农业的起源和发展源于在平原失去土地的农民向山区的迁移垦荒。于是,山区的林地也逐渐被垦荒的农民变为农田。过去对于山区的研究聚焦在垦荒/破坏自然植被而导致的水土流失、石漠化以及水土保持技术。但是,向山区要粮吃饭的时代已经过去;在工业化城市化过程中,山区劳动力大量外出打工,撂荒了生态脆弱经济上边际的耕地。水利部2002121日公布的全国第二次水土流失遥感调查结果显示,全国水土流失面积已由1990年第一次遥感调查时的367万平方公里,减少为目前的356万平方公里;水土流失减少的区域主要在东部,而且其水土流失强度也在降低。国家林业局开展的全国森林资源清查结果表明,自改革开放以来,我国森林覆盖率稳步提高、蓄积量持续增长。水蚀面积减少和森林覆盖率提高,主要发生在水热条件好的东部地区;这个地区也是我国经济社会快速发展的地区。工业化城市化促使农业劳动力转移和农民生计的多元化是水蚀面积减少和森林覆盖率提高的主要原因。我们应该系统学习自然地理学和生态学,认识土地利用/覆植的分布和演替规律,理解生态系统的修复力。事实上,撂荒行为有助于生态环境的自然恢复,只要撤出人为干扰,自然植被将逐渐恢复到与区域水热条件相适应的群落。基于自然地理学和生态学原理,山区的生态恢复还是要靠生态系统的自我修复能力,而不用搞土地整治。

为了实现“十八亿亩耕地保护红线”和控制城乡建设用地总规模,国土资源管理部门实施耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩政策,落实这些政策的举措就是土地整治。由于平原区已经无耕地后备资源,不得不在山区开垦补充耕地;因为在近郊区搞城乡增减挂钩,拆迁补偿成本太高,于是拆迁复垦边远山区的村庄,换取城市周边的建设用地指标就成为城乡增减挂钩的主流。但是,在工业化城市化过程中,农民有了更好的生计来源,农业机会成本提高,农民弃耕到城市打工是必然趋势。山区的耕地资源禀赋差、产出低,又受到区位等条件的限制,较比平原,特别是城乡交错区,山区农业劳动力的转移往往更显著。山区地形陡峭、地块畸零狭小、机械化耕作困难,外出务工农户的耕地不能流转实现规模经营,只能撂荒。因此,无论是开发耕地后备资源新增耕地,还是拆并农村居民点复垦的耕地,都不会有人耕种。笔者近些年在山区的考察印证了这个自然也是经济社会发展规律。

党中央已经定下到2020年全面建成小康社会的目标。建设小康社会的难点在农村,特别是在山区。我国贫困人口主要分布在山区。土地科学工作者要利用自己对人地关系研究的特长,研究清楚山区有无支持建设小康社会的生计资源。无容置疑,依靠地里刨食只能维持温饱,无法使农民过上小康生活。山区人口萎缩、耕地的撂荒和居民点的衰败迹象就是事实佐证。看看我们的邻居日本,上世纪70年代日本基本完成工业化、城镇化,开始对农村实施振兴和再生计划,通过农地整备、城市基础设施下乡等措施,以求恢复农村经济、解决人口过疏问题。但是,人口回流和经济恢复的山区农村鲜有,人口萎缩、耕地荒芜、农村衰败仍是主流。这不但造成了过去政府山区建设投资的“过程性浪费”,也给政府维护山区的基础设施造成很大的财政负担。显然,我国山区农民也不能仅靠几亩薄地脱贫致富,更谈不上建成小康社会。

笔者认为,土地科学工作者不能仅仅围绕着现行土地政策开展论证性或演绎性研究,而是要根据土地生态系统和经济社会系统的运行规律,从人地关系、农户生计演变、土地生态系统演变等多角度全面系统地研究山区的土地利用变化,搞清楚变化的原因及其机制机理,审视我国现行土地政策,包括耕地占补平衡、城乡增减挂钩政策以及土地整治工作,提出科学的土地政策建议,让土地管理工作更精准地助推生态文明建设和全面小康社会建设。

张凤荣/文,中国土地政策与法律研究中心
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